Por *Marcus Paulo Pozzobon

Advogado/RS Pós-graduando em Direito Penal e Processo Penal (UniRitter-IBCCRIM/RS) Palavras-chave: responsabilidade ambiental, licenciamento, licença ambiental, impacto ambiental, ato administrativo

I. Introdução

Se, por um lado, a livre iniciativa privada tem desempenhado papel fundamental no desenvolvimento socio-econômico mundial, também é verdade que o crescimento industrial vem sendo apontado como um dos principais responsáveis pelo aumento da degradação ambiental ao longo dos tempos.

A revolução industrial, marco histórico que deu origem ao capitalismo, impôs novo ritmo às relações sociais e profissionais, e exerceu enorme influência na relação entre o homem e a natureza. Por conta disso, as constantes modificações do habitat foram e continuarão sendo uma consequência inevitável do aumento populacional, uma vez que os anseios por bens de consumo são diretamente proporcionais a essa crescente.

Ao nos depararmos com esse paradigma da contemporaneidade, duas certezas parecem indissociáveis, dentro de uma sociedade extremamente consumista: a primeira, aponta para a inviabilidade de cessar o desenvolvimento econômico-industrial; a segunda, demonstra a imprescindibilidade de zelarmos pela preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, no interesse de preservar a sadia qualidade de vida das atuais e futuras gerações.

É dentro desse conflituoso contexto que o Direito Ambiental desempenha importante função: servir, ao mesmo tempo, de instrumento de controle para um desenvolvimento sustentável, protegendo os interesses difusos, sem, contudo, atravancar o necessário crescimento industrial, imprescindível para suprir as necessidades da crescente população.

Com o presente ensaio, pretende-se lançar algumas considerações sobre o principal instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente, o Licenciamento Ambiental, bem como sobre o Estudo de Impacto Ambiental, dando-se ênfase para a responsabilização dos envolvidos em tais procedimentos: empreendedores, técnicos e administração pública.

II. Instrumentos de proteção ambiental

O dever de zelar por um meio ambiente equilibrado impõe-se tanto ao poder público quanto à coletividade. Ambos tem, nos termos do art. 225 da Constituição Federal, “o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.


Em complemento ao dever de zelo imposto pela Constituição brasileira, o ordenamento jurídico nacional tratou de prever os instrumentos para levar a cabo tais objetivos. Entre eles, encontra-se um procedimento denominado licenciamento ambiental e, como parte integrante deste, o estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatório (EIA/RIMA).

III. Licenciamento Ambiental e Licença Ambiental

Previsto pela Resolução CONAMA 237/97, o licenciamento ambiental é um procedimento administrativo, compreendido por diversas etapas, por meio do qual o órgão ambiental competente licencia a localização ou empreendimento para receber determinada atividade. Não deve ser confundido com a licença ambiental, que é um ato da Administração Pública que autoriza o exercício de determinada atividade por aquele que cumprir certas exigências legais.

O licenciamento compreende várias etapas, e objetiva, ao final, a concessão da respectiva licença ambiental, pelo órgão responsável.

São, portanto, distintos, tratando-se a licença de um ato e o licenciamento de um procedimento.

IV. O Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA)

O estudo de impacto ambiental (EIA) é parte integrante do procedimento de licenciamento ambiental. Trata-se apenas uma de uma de suas etapas, que consiste na realização de uma análise, por equipe técnica, com o objetivo de avaliar a impactação causada pela (possível) instalação de empreendimento ou construção de uma obra, em local pré-definido.

O estudo, por ser eminentemente técnico, será mais abrangente na medida em que a equipe responsável dispuser de profissionais das mais variadas áreas do conhecimento: geólogos, biólogos, engenheiros, químicos etc. Trata-se de um estudo aprofundado e eminentemente técnico, no qual os responsáveis deverão apontar, desde a existência de áreas e espécies a serem preservadas, até os danos que a implementação da obra poderá causar ao ambiente do entorno.

Ao final, um relatório (RIMA) deve acompanhar o estudo (EIA), trazendo as conclusões de forma resumida e em linguagem acessível, possibilitando a compreensão das conclusões também por profissionais de outras áreas.

Por ser uma das etapas mais importantes do licenciamento ambiental, o EIA/RIMA é principal documento que norteará a decisão da administração pública para conceder ou não a licença ambiental ao empreendimento. Dai a necessidade inafastável de que o estudo seja realizado de forma totalmente imparcial.

O EIA/RIMA, entretanto, não é obrigatório para toda obra ou empreendimento. Somente será exigível no caso de atividades ou obras potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, conforme consta no art. 225, § 1º, IV, da Constituição Federal.

Mas, como há a presunção – constitucional – de que toda obra ou atividade é significativamente impactante, caberá ao empreendedor que entender descabida a realização de EIA/RIMA, demonstrar a desnecessidade do estudo.

V. Licença Ambiental: ato vinculado ou discricionário?

Já foi dito que licença e licenciamento diferem pelo fato da primeira tratar-se de ato e o segundo, de procedimento.

No que toca à licença ambiental, contudo, há questão bem peculiar que necessita ser aprofundada. Diferente das demais licenças concedidas em âmbito administrativo, a licença ambientalnem sempre é um ato vinculado. Há situações em que a licença ambiental será em um ato discricionário, ficando a concessão condicionada a questões de conveniência e oportunidade de acordo com o entendimento da administração pública.

Para tornar mais didática a questão da discricionariedade do ato que resulta na outorga de licença ambiental, um exemplo bastante ilustrativo ocorreria na hipótese de elaboração de estudos de impacto ambiental, que tivesse por objeto analisar a viabilidade da construção de um hospital, em área onde existam espécies da flora ameaçadas de extinção.

Nesse caso, o resultado do estudo (EIA/RIMA) certamente seria desfavorável. Mas a constatação de degradação ambiental, no exemplo proposto, não impediria que a Administração Pública, por meio de licença ambiental expedida pelo órgão técnico responsável, autorizasse a realização da obra. Isso ocorreria, por razões de conveniência e oportunidade do empreendimento, verificadas empiricamente, por exemplo, em face da carência de postos de saúde e hospitais próximos, que estariam contribuído para o aumento de problemas de saúde pública na região.

Note-se que no exemplo proposto, apesar do resultado negativo do estudo de impacto ambiental, o interesse público na construção do hospital justificaria a implementação da obra, eis que o problema de saúde pública se sobrepôs à questão ambiental. A concessão da licença ambiental, nesse caso, obrigatoriamente teria que contemplar a relevância dos motivos que levaram o órgão ambiental a autorizar o empreendimento, uma vez que há a certeza da ocorrência de dano ambiental - degradação de áreas preservadas legalmente.

Nesse caso, portanto, a concessão da licença ambiental seria um ato puramente discricionário.

Mas e como fica a situação contrária, quando o resultado do estudo de impacto ambiental é favorável à instalação da atividade/construção da obra? Nesse caso, o ato administrativo (licença) passaria a ser um ato vinculado, ficando o órgão ambiental obrigado a conceder a licença ambiental.

É que, na hipótese de resultado favorável do EIA/RIMA, a obrigatoriedade da concessão da licença ambiental, estabelece-se por uma questão lógica. Isso porque, se a defesa do meio ambiente impõe restrições à livre iniciativa, a ausência de danos ao meio ambiente – constatada através de EIA/RIMA favorável – obriga/vincula a autoridade competente a licenciar o empreendimento.

Numa hipótese dessas, em não sendo autorizada a realização da obra, estaria perfeitamente configurada a ilegalidade/abuso da decisão da autoridade (coatora).

VI. Responsabilidade dos envolvidos

Se o estudo de impacto ambiental tem a capacidade de vincular o ato administrativo futuro, exige-se que haja, por parte dos responsáveis pela elaboração e realização do estudo, compromisso e imparcialidade com o resultado a ser documentado.

Chegamos, então, na questão da responsabilização dos envolvidos no procedimento licenciatório: empreendedor, administração pública, e técnicos responsáveis. Para elucidar o ponto, voltemos ao exemplo anteriormente proposto.

Recorde-se que, no caso da construção do hospital, o resultado do EIA/RIMA havia sido desfavorável e, assim mesmo, a obra foi levada a cabo por decisão da administração pública.

No que toca à responsabilização dos envolvidos na construção do hospital, empreendedor e administração pública seriam solidariamente responsáveis pelos eventuais danos ambientais causados pela construção da obra, uma vez que optaram pela instalação do empreendimento mesmo cientes dos prejuízos naturais que isso poderia causar.

Supondo que o EIA/RIMA tivesse sido favorável à construção da obra, com a posterior concessão da licença ambiental, em caso de dano ambiental futuro inexistiria responsabilidade do Estado. Isso porque, nessa hipótese, o ato de outorga da licença teria sido um ato meramente vinculado, e a responsabilidade seria exclusivamente do empreendedor e dos técnicos, que concluíram, equivocadamente, sobre a impactação ambiental causada pela obra.

A responsabilidade dos profissionais e do empreendedor está expressa na Resolução CONAMA 237/97, em seu artigo 11, que os sujeita, em caso de dano ambiental, às sanções administrativas, civis e penais. Além disso, a Lei de crimes ambientais, alterada pela Lei n. 11.284/06, também passou a tratar da matéria, considerando crime a conduta - dolosa ou culposa - de elaborar ou apresentar, no licenciamento (…) estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão.

No que toca à equipe técnica responsável pela elaboração do EIA/RIMA outra consideração importante a fazer diz respeito a obrigatoriedade de que seja composta por profissionais legalmente habilitados.

Existe, ainda, para os técnicos, o dever legal e moral de que executem um trabalho imparcial, não havendo obrigatoriedade nem mesmo restrição quanto a equipe ser composta por empregados do próprio empreendedor.

VII. Conclusão

Zelar pela preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, no interesse de preservar a sadia qualidade de vida das atuais e futuras gerações é o principal papel delegado ao Direito Ambiental.

Por isso está nas mãos deste ramo jurídico uma tarefa de grande complexidade: permitir que o desenvolvimento ocorra com o mínimo de prejuízo aos bens não renováveis, tornando possível o crescimento industrial e a urbanização, e, paralelamente, preservando os meios naturais e essenciais à sadia qualidade da vida humana.

O inexorável conflito a que se submete o Direito Ambiental é, portanto, o de colocar-se sempre como pêndulo entre os direitos difusos e os interesses de determinado grupo de indivíduos. Porque, da mesma forma que tem o dever de tutelar os interesses da coletividade, não tem o direito de abreviar o interesse de determinado grupo de indivíduos, em prol de um bem difuso abstratamente considerado.

Nesse contexto, os mecanismos do licenciamento e do estudo de impacto ambiental surgem, ao mesmo tempo, como instrumentos de (a) tutela do meio ambiente e de (b) garantia da efetivação do princípio da livre iniciativa privada.

E a inexistência de hierarquia constitucional entre os princípios do livre direito de empreender e o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado é que dá origem aos constantes debates travados no campo do Direito Ambiental. Aliás, em Direito Ambiental o conflito será sempre entre o direito “dos outros” e o direito “do particular”.

Para finalizar, pontue-se que a responsabilização dos envolvidos no licenciamento ambiental e no EIA/RIMA foi crescendo na medida em que se expandiu a consciência acerca da importância dos bens naturais para a qualidade de vida humana.

Com o tempo, acredita-se em um Direito Ambiental cada vez mais equilibrado, que tutele o meio ambiente com vistas aos interesses e necessidades próprios do ser humano, sua finalidade maior de existir, e seu objeto maior de proteção.

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