O problema: a multa que chega anos depois
Quem vive do campo conhece a cena. A fiscalização passou pela propriedade há muito tempo, um sobrevoo, uma operação com viaturas, e nada mais se ouviu. Anos depois, chega pelo correio um auto de infração do IBAMA ou do órgão ambiental estadual, cobrando uma multa que já nasceu grande e que, com juros e encargos, virou uma dívida capaz de comprometer a propriedade inteira.
O que pouca gente sabe é que o Estado não tem prazo infinito para punir, nem para julgar, nem para cobrar. A lei fixa três relógios distintos, e basta que um deles tenha estourado para que a multa seja nula.
A demora, infelizmente, é a regra, ou seja, autos lavrados muito depois da fiscalização, notificações enviadas meses após a lavratura, processos administrativos que dormem por anos, execuções ajuizadas tarde demais. Cada atraso pode ser, para o produtor, a diferença entre pagar uma dívida milionária e ver a cobrança anulada.
É possível, com base nessas três hipóteses, a extinção ou a suspensão de execuções fiscais de multas ambientais, algumas delas milionárias, tanto na Justiça Federal (contra o IBAMA) quanto na Justiça Estadual (contra órgãos estaduais de meio ambiente). Explicamos, a seguir, cada uma delas.
1. Prescrição da pretensão punitiva: cinco anos para notificar o infrator
A Lei nº 9.873/1999 estabelece que a ação punitiva da Administração Pública Federal prescreve em cinco anos, contados da data em que a suposta infração foi praticada. Para as infrações ambientais, o Decreto nº 6.514/2008 repete a regra, qual seja, cinco anos a partir da prática do ato ou, se a infração for permanente ou continuada, do dia em que ela cessou.
A pergunta decisiva é o que interrompe esse prazo. Nem a lei nem o decreto elegem a lavratura do auto de infração como marco interruptivo. O que interrompe a prescrição é a notificação do autuado, o recebimento do auto ou a cientificação por qualquer outro meio. A razão é a segurança jurídica, ou seja, a lavratura é ato interno e unilateral da Administração, e um ato que o cidadão desconhece não pode correr contra ele.
Foi com esse fundamento que, em caso recente, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região suspendeu execução fiscal milionária do IBAMA, assentando que a lavratura do auto sem a correspondente cientificação do administrado não interrompe o prazo prescricional, entendimento acompanhado pelo Ministério Público Federal, em parecer pelo provimento do recurso.
2. Prescrição intercorrente: três anos de processo parado
Notificado o autuado, o processo administrativo precisa andar. A mesma Lei nº 9.873/1999 e o Decreto nº 6.514/2008 estabelecem que, se o procedimento ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, a punição prescreve. O STJ consolidou esse prazo no Tema Repetitivo 328.
O detalhe que decide a maioria dos casos está na qualidade da movimentação. Os órgãos ambientais costumam apresentar longas cronologias para demonstrar que o processo "não ficou parado". Mas despachos de encaminhamento, remessas internas entre setores, cadastros em sistemas, juntadas de documentos e redistribuições por mudança de regimento não contam. Só interrompe o prazo um ato que efetivamente apure o fato (uma diligência, uma instrução, uma decisão). Essa é a jurisprudência pacífica do STJ e dos tribunais regionais e estaduais, inclusive em tese vinculante do TJMT (IRDR Tema 9).
Com base nesse fundamento, tem sido determinada a anulação de multas ambientais estaduais em processos que permaneceram três, quatro anos apenas mudando de prateleira, com extinção da execução fiscal, cancelamento de penhoras e restrições e condenação do Estado em honorários.
3. Prescrição da cobrança: cinco anos do fim do processo para executar
Encerrado o processo administrativo e constituído definitivamente o crédito, o órgão tem cinco anos para ajuizar a execução fiscal. É o que diz a Súmula 467 do STJ e, para a esfera federal, o art. 1º-A da Lei nº 9.873/1999. Deixou passar, perdeu o direito de cobrar.
A dúvida costuma estar no marco inicial. Os órgãos ambientais tentam contar o prazo a partir da inscrição em dívida ativa, que pode ocorrer anos depois da decisão final, a fim de "esticar" o quinquênio. Os tribunais rejeitam a manobra, de forma que o crédito se torna exigível com a decisão administrativa definitiva, e a inscrição em dívida ativa é mero ato formal de habilitação da cobrança, que não constitui o crédito nem interrompe ou suspende prazo algum.
Esse fundamento, autônomo em relação aos anteriores, tem garantido a manutenção de sentenças de extinção mesmo quando o Tribunal entende por não examinar as demais prescrições.
E as multas dos órgãos estaduais?
Os Estados costumam responder que a Lei nº 9.873/1999 e o Decreto nº 6.514/2008 são normas federais e não os vinculam, o que não tem sido aceito pelos tribunais.
O raciocínio que os tribunais estaduais têm adotado é simples, ou seja, se o órgão estadual lavrou o auto e aplicou a multa com fundamento no Decreto nº 6.514/2008, o que é frequente, submeteu-se voluntariamente a esse regime, inclusive aos seus prazos de prescrição. Não pode usar a norma federal para punir e repudiá-la, na mesma relação, para fugir da prescrição, o que caracteriza comportamento contraditório, vedado pela boa-fé.
E quando o Estado tem norma própria, o resultado tende a ser o mesmo. O Estado do Mato Grosso, por exemplo, reproduziu em decreto estadual a prescrição intercorrente de três anos, e seu Tribunal de Justiça fixou tese vinculante nesse sentido.
A análise continua sendo caso a caso, qual seja, depende do órgão, da legislação estadual vigente e do que consta no próprio auto. Mas o raciocínio de fundo vale para todos, demorou demais para notificar, julgar ou cobrar, perdeu o direito de punir.
O que verificar antes de pagar (ou de parcelar)
Se você recebeu um auto de infração ambiental, foi citado em execução fiscal ou tem contas bloqueadas por multa do IBAMA ou de órgão ambiental estadual, reúna estes documentos antes de qualquer decisão:
- o auto de infração, com a data de lavratura;
- o aviso de recebimento (AR) ou o edital pelo qual você foi notificado, com a data;
- os relatórios de fiscalização, que indicam quando a infração foi constatada ou cessou;
- a cópia integral do processo administrativo, que pode ser obtida junto ao respectivo órgão;
- a certidão de dívida ativa e a data de ajuizamento da execução.
Com esses documentos é possível fazer a análise técnica relativa às datas e prazos, o que revela que a Administração deixou ao menos um dos três relógios estourar.
Um alerta importante, de que parcelar a dívida ou aderir a programas de regularização pode ser interpretado como reconhecimento do débito, com reflexos sobre a discussão da prescrição. Antes de assinar qualquer termo, consulte um advogado.
Cléberson R. V. Schwingel (Advogado em Direito Tributário e Empresarial)
Fábio Lamonica Pereira (Advogado em Direito Bancário e do Agronegócio)
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